通過農村土地制度改革激發鄉村發展活力

2019年03月19日 16:06 來源：遼甯日報 作者：王丹

《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若幹意見》，即2019年中央一號文件提出，“全面深化農村改革，激發鄉村發展活力”，把鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入推進農村集體産權制度改革、完善農業支持保護制度作爲全面深化農村改革的四大任務。“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是土地問題，土地作爲一個基本要素貫穿農村改革與發展的始終。如何有效釋放土地活力，盤活農村土地資源，推進農村土地制度改革一直是人們關注的焦點。那麽，中央一號文件關于農村土地制度改革釋放了哪些信號？

第一，研究出台配套政策，確保農村土地承包關系穩定並長久不變。自從實行家庭聯産承包責任制以來，我國農村土地經曆了兩輪承包。第一輪土地承包全國大部分地方普遍從1983年開始，承包期是15年，到期後並未調整，中央提出“在第一轮承包到期的地方，都要无條件地延长三十年不变”。第二輪土地承包期截止時間即將到來，到期後如何調整成爲人們關心的問題。習近平總書記在黨的十九大報告中明確：“保持土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。”中央一號文件再次要求：“研究出台配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。”出台相關配套政策保駕護航，讓土地承包者、土地經營者、新型經營主體等吃下一顆定心丸，從而安心地進行土地投入，擴大土地規模化經營。

第二，加快修訂相關法律法規，完善與土地相關的法律法規和政策體系。不久前，《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等出台了修正案（草案）。草案規定非農業建設用地經依法登記爲集體經營性建設用地後，允許土地所有權人出讓、出租給單位或者個人。非農建設用地將不再“必須國有”，爲集體經營性建設用地入市掃清了法律障礙。草案還規定農民住房不再作爲地上附著物補償，而是作爲專門的住房財産權給予公平合理補償。這些新規定對于盤活農村土地、宅基地，提高土地利用率，增加農民收益具有積極的現實意義。在一個相對完善的法律法規體系框架下做到有法可依，對明晰産權、界定責任至關重要。中央一號文件再次提出要加快修訂相關法律法規，特別指出要加快修訂土地管理法、物權法等，這些法律法規的修訂將更加有利于完善落實農村土地集體所有權的根本地位，嚴格保護農戶承包權，加快放活土地經營權。

第三，開展“回頭看”，進一步做好承包地確權登記頒證工作。截至2018年年底，全國完成承包地確權登記面積14.8億畝，占實測面積89.2%，30個省份報告基本完成承包地確權登記頒證工作。中央一號文件要求對此項工作開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中。承包地確權登記頒證工作完成後，農民手中有證，不僅穩定了土地承包關系，而且會進一步促進土地流轉的合法化，在法定程序下，規模經營主體流轉土地將更加放心。

第四，規範管理制度，進一步促進農村土地流轉。自2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出台後，越來越多的農民開始參與土地流轉，探索租賃、入股、轉包、托管等多種土地流轉方式，有力促進了新型農業發展。但現實中由于制度不健全，存在著交易合同不規範、交易市場不健全、社會服務機制不完善等問題。中央一號文件提出土地流轉規範管理制度需要進一步完善，特別指出“允許承包土地的經營權擔保融資”，從政策角度進行確認，理順了土地經營權可以進行融資的功能。

第五，總結試點經驗，對農村土地三項改革進行進一步部署。在中央統一部署下，我國農村土地制度改革在堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的“三條底线”前提下，按照“守住底線、試點先行”原則，自2014年開始審慎穩妥推進。2015年7月，農村土地改革試點工作全面啓動。這次試點主要集中于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，被稱爲“三塊地改革”。按照當初安排，這項改革應在2017年年底完成，後來獲批延長一年，如今再次延期至2019年年底。中央一號文件對土地三項改革進行進一步部署，試點將進一步深入，將來會取得更多成熟、可複制、可推廣的制度經驗，推動農村土地改革的發展。“處理好農民和土地的關系仍然是深化農村改革的主線，要以土地制度改革爲牽引推進農村改革”。但農村土地制度改革面臨的問題非常複雜，不能一蹴而就，基本原則一定要堅守，爲此中央一號文件再次強調：“坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户條件，进一步深化农村土地制度改革。”

第六，調整土地出讓收入，加大重點領域的投入力度。實施鄉村振興戰略，是十九大作出的重大決策部署。2018年初出台的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“拓寬資金籌集渠道。調整完善土地出讓收入使用範圍，進一步提高農業農村投入比例”。今年的中央一號文件進一步細化這項規定：“調整完善土地出讓收入使用範圍，提高農業農村投入比例，重點用于農村人居環境整治、村莊基礎設施建設和高標准農田建設。” 這一規定可以讓農村土地出讓收入真正做到“取之于農、主要用之于農”。

第七，加強統籌，全面激活土地資源促進鄉村振興。爲全面激活土地資源，使土地這一要素活起來，今年的中央一號文件對一些相關領域的改革作出部署。比如，開展閑置宅基地複墾試點。允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉村新産業新業態和返鄉下鄉創業等。其中最重要一項是“紮實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鈎節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興”。这为城乡建设用地全国统筹使用，完成深度贫困地区脱贫攻坚任务，调动各方力量提供资金支持，实现合作共赢创造了條件。

（作者系遼甯社會科學院農村發展研究所所長、研究員）